Por qué fracasan los países (72 page)

 

El ascenso de Brasil desde los setenta no fue diseñado por economistas de instituciones internacionales que daban instrucciones a los diseñadores de políticas brasileños sobre cómo crear mejores políticas o evitar los fallos de los mercados. No se logró con inyecciones de ayuda exterior. No fue el resultado natural de la modernización, sino la consecuencia de varios grupos de personas que construían valientemente instituciones inclusivas. Finalmente, éstas condujeron a instituciones económicas más inclusivas. No obstante, la transformación brasileña, igual que la de Inglaterra en el siglo
XVII
, empezó con la creación de instituciones políticas inclusivas. Pero ¿cómo puede una sociedad construir instituciones políticas inclusivas?

Como hemos visto, la historia está llena de ejemplos de movimientos de reforma que sucumbieron a la ley de hierro de la oligarquía y sustituyeron un grupo de instituciones extractivas por otras todavía más perjudiciales. Hemos visto que la Inglaterra de 1688, la Francia de 1789 y Japón durante la restauración Meiji de 1868 iniciaron el proceso de forjado de instituciones políticas inclusivas con una revolución política. Sin embargo, estas revoluciones políticas en general crearon mucha destrucción y penurias, y su éxito dista mucho de estar asegurado. La Revolución bolchevique anunciaba su objetivo de sustituir el sistema económico explotador de la Rusia zarista por otro más justo y eficiente que aportaría libertad y prosperidad a millones de rusos. Desgraciadamente, el resultado fue el opuesto, y hubo instituciones extractivas mucho más represivas que sustituyeron a las del gobierno que derrocaron los bolcheviques. Las experiencias de China, Cuba y Vietnam fueron similares. Muchas reformas
topdown
no comunistas no corrieron mejor suerte. Nasser prometió construir una sociedad moderna igualitaria en Egipto, pero esto solamente condujo al régimen corrupto de Hosni Mubarak, como vimos en el capítulo 13. Robert Mugabe era considerado por muchos un luchador por la libertad que eliminaría el régimen racista y enormemente extractivo de Ian Smith en Rodesia. No obstante, las instituciones de Zimbabue fueron igual de extractivas y su resultado económico, incluso peor que antes de la independencia.

Lo que tienen en común las revoluciones políticas que lograron allanar el camino para instituciones más inclusivas y para cambios institucionales graduales en Norteamérica, en la Inglaterra del siglo
XIX
y en Botsuana después de la independencia (que también condujo a un refuerzo significativo de las instituciones políticas inclusivas) es que lograron conferir poder a una parte bastante amplia de la sociedad. El pluralismo, el fundamento de las instituciones políticas inclusivas, implica que el poder político esté ampliamente repartido en la sociedad, y para las instituciones extractivas que conceden el poder a una reducida élite, esto exige un proceso de cesión de poderes. Este hecho, como señalamos en el capítulo 7, es lo que diferencia a la Revolución gloriosa del derrocamiento de una élite por parte de otra. En el caso de la Revolución gloriosa, las raíces del pluralismo estuvieron en el derrocamiento de Jacobo II por parte de una revolución política conducida por una amplia coalición formada por comerciantes, industriales, la
gentry
e incluso miembros de la aristocracia inglesa que no estaban aliados con la Corona. Como hemos visto, la Revolución gloriosa se vio facilitada por la movilización y la cesión de poderes previos de una amplia coalición y, más importante, aquello, a su vez, condujo a la cesión adicional de poderes de un segmento aún más amplio de la sociedad de lo que hubo antes (aunque claramente éste era mucho menos amplio que toda la sociedad e Inglaterra continuaría estando lejos de ser una democracia real durante más de doscientos años). Los factores que condujeron a la aparición de instituciones inclusivas en las colonias norteamericanas también fueron similares, como vimos en el primer capítulo. Una vez más, el camino que empezó en Virginia, Carolina, Maryland y Massachusetts y que condujo a la Declaración de Independencia y a la consolidación de las instituciones políticas inclusivas de Estados Unidos fue una cesión de poderes para segmentos cada vez más amplios de la sociedad.

La Revolución francesa también es un ejemplo de cesión de poderes de un segmento más amplio de la sociedad, que se alzó contra el Antiguo Régimen
en Francia y consiguió allanar el camino para un sistema político más pluralista. Sin embargo, la Revolución francesa, especialmente el intervalo del Terror bajo Robespierre, un régimen represivo y sanguinario, ilustra al mismo tiempo que el proceso de cesión de poderes también tiene muchos defectos. Finalmente, Robespierre y sus mandos jacobinos fueron rechazados y el legado más importante de la Revolución francesa no fue la guillotina, sino las reformas de mayor alcance que implantó esta revolución en Francia y otros lugares de Europa.

Existen muchos paralelismos entre estos procesos históricos de cesión de poderes y lo que ocurrió en Brasil a partir de los setenta. Aunque una parte importante del Partido de los Trabajadores sea el movimiento sindicalista, ya desde su primera etapa líderes como Lula, junto con los muchos intelectuales y políticos de la oposición que dieron su apoyo al partido, intentaron convertirlo en una amplia coalición. Estos impulsos empezaron a fundirse con los movimientos sociales locales por todo el país mientras el partido se hacía con el control de gobiernos locales, fomentando la participación cívica y causando una especie de revolución de la gobernanza en el país. En Brasil, a diferencia de la Inglaterra del siglo
XVII
o la Francia del cambio del siglo
XVIII
, no hubo una revolución radical que desencadenara el proceso de transformación de las instituciones políticas de un plumazo. Sin embargo, el proceso de cesión de poderes que se inició en las fábricas de São Bernardo fue efectivo en parte porque se tradujo en un cambio político fundamental a nivel nacional, por ejemplo, la transición desde el dominio militar hasta la democracia. Un hecho más importante fue que la cesión de poderes a nivel de las bases en Brasil garantizó que la transición a la democracia correspondiera a un movimiento hacia instituciones políticas inclusivas, por lo tanto, fue un factor clave en el surgimiento de un gobierno comprometido con los servicios públicos, la ampliación de la educación y unas reglas de juego realmente equitativas. Como hemos visto, el hecho de que exista democracia no supone necesariamente que haya pluralismo. El contraste entre el desarrollo de las instituciones pluralistas de Brasil y la experiencia venezolana es revelador en este contexto. Venezuela también hizo la transición a la democracia después de 1958, pero esto ocurrió sin cesión de poder a las bases y no creó un reparto pluralista del poder político. Lo que sucedió fue que los políticos corruptos, las redes de clientelismo y los conflictos persistieron en Venezuela, y, en parte como resultado de ello, cuando los votantes fueron a las urnas, incluso estaban dispuestos a dar apoyo a déspotas en potencia como Hugo Chávez, y la causa más probable es que pensaran que solamente él podría hacer frente a las élites establecidas de Venezuela. Por consiguiente, Venezuela todavía languidece bajo instituciones extractivas, mientras que Brasil rompió el molde.

 

 

¿Qué se puede hacer para activar o quizá solamente facilitar el proceso de cesión de poder y, por lo tanto, el desarrollo de instituciones políticas inclusivas? Está claro que la respuesta sincera es que no existe una receta para construir dichas instituciones. Naturalmente, hay ciertos factores obvios que harían que el proceso de cesión de poder tuviera más probabilidades de despegar. Éstos incluirían la presencia de cierto grado de orden centralizado para evitar que aparezcan movimientos sociales que desafíen a los regímenes existentes con la ausencia de ley; algunas instituciones políticas preexistentes que introduzcan un mínimo de pluralismo, como las instituciones políticas tradicionales de Botsuana, de forma que se puedan formar coaliciones amplias y que éstas puedan perdurar, y la presencia de instituciones de la sociedad civil que puedan coordinar las demandas de la población para que los movimientos de la oposición no puedan ser fácilmente eliminados por las élites actuales ni convertirse inevitablemente en un vehículo para que otro grupo tome el control de las instituciones extractivas existentes. Sin embargo, muchos de estos factores están predeterminados históricamente y cambian muy despacio. El caso brasileño ilustra cómo se pueden construir las instituciones de la sociedad civil y las organizaciones de partido asociadas desde cero, pero este proceso es lento y el éxito que pueda tener bajo distintas circunstancias no está claro.

Existe otro actor, o conjunto de actores, que puede tener un papel transformador en el proceso de cesión de poderes: los medios de comunicación. La cesión de poder de la sociedad en general es difícil de coordinar y mantener sin una información amplia sobre si existen abusos políticos y económicos por parte de quienes están en el poder. En el capítulo 11, vimos el papel que ejercen los medios de comunicación a la hora de informar al público y de coordinar sus demandas contra las fuerzas que minaban las instituciones inclusivas en Estados Unidos. Los medios de comunicación también pueden tener un papel clave a la hora de canalizar la cesión de poder de un amplio segmento de la sociedad en reformas políticas más duraderas, de nuevo, como ilustra nuestro análisis del capítulo 11, sobre todo en el contexto de la democratización británica.

Los panfletos y los libros que informaban y motivaban a las personas tuvieron un papel importante durante la Revolución gloriosa de Inglaterra, la Revolución francesa y la marcha hacia la democracia del siglo
XIX
británica. También los medios de comunicación, sobre todo las formas nuevas, basadas en avances en la tecnología de la información y la comunicación, como blogs, chats anónimos, Facebook y Twitter, fueron cruciales para la oposición iraní contra las elecciones fraudulentas de Ahmadinejad de 2009 y la represión posterior, y parecen tener un papel crucial similar en las protestas de la Primavera Árabe que continúan mientras este manuscrito llega a su fin.

Los regímenes autoritarios a menudo son conscientes de la importancia de los medios de comunicación libres, y hacen lo posible para luchar en su contra. Un ejemplo extremo de esto es el gobierno de Alberto Fujimori en Perú. A pesar de que, originalmente, fue elegido por vías democráticas, al cabo de poco tiempo estableció un régimen dictatorial en el país, montando un golpe de Estado mientras aún ocupaba el cargo en 1992. Después, a pesar de que continuaran celebrándose elecciones, Fujimori construyó un régimen corrupto y gobernó a través de represión y sobornos. Para ello, confió fuertemente en su mano derecha, Vladimiro Montesinos, que dirigía el poderoso Servicio de Inteligencia Nacional de Perú. Montesinos también era un hombre organizado, así que guardaba buenos registros de cuánto pagaba la Administración a los distintos individuos para comprar su lealtad, incluso grabando en vídeo muchos actos reales de soborno. Había una lógica detrás de esto. Además de tener un mero registro, la grabación era una prueba que garantizaba que los cómplices fueran considerados tan culpables como Fujimori y Montesinos. Tras la caída del régimen, estas grabaciones fueron a parar manos de los periodistas y las autoridades. Las cantidades revelan el valor de los medios de comunicación para una dictadura. Un juez del Tribunal Supremo costaba entre 5.000 y 10.000 dólares al mes, y los políticos del mismo partido o de otros recibían cantidades similares. Sin embargo, para los periódicos y las cadenas de televisión, las cantidades eran millonarias. Fujimori y Montesinos pagaron 9 millones de dólares en una ocasión y más de 10 millones de dólares en otra para controlar las cadenas de televisión. Pagaron más de un millón de dólares a uno de los periódicos principales y a otros periódicos cantidades que oscilaban entre 3.000 y 8.000 dólares por titular. Fujimori y Montesinos pensaban que controlar a los medios de comunicación era mucho más importante que controlar a los políticos y los jueces. Uno de los secuaces de Montesinos, el general Bello, lo resumió en uno de los vídeos al afirmar: «Si no controlamos la televisión, no hacemos nada».

Las instituciones extractivas actuales de China también dependen crucialmente del control por parte de las autoridades chinas de los medios de comunicación, que, como hemos visto, ha pasado a ser terriblemente sofisticado. Tal y como resumió un comentarista chino: «Para conservar el liderazgo del Partido en la reforma política, se deben seguir tres principios: el Partido debe controlar las fuerzas armadas; el Partido debe controlar a los dirigentes, y el Partido debe controlar las noticias».

Sin embargo, es evidente que los medios de comunicación libres y las nuevas tecnologías de la comunicación solamente pueden ayudar de forma marginal, proporcionando información y coordinando las demandas y las acciones de quienes rivalizan por instituciones más inclusivas. Su ayuda se traducirá en un cambio significativo solamente cuando un segmento amplio de la sociedad se movilice y se organice para afectar al cambio político y no lo haga por razones sectarias ni para tomar el control de las instituciones extractivas, sino para transformar las instituciones extractivas en unas más inclusivas. La posibilidad de que este proceso se ponga en marcha y abra la puerta a una mayor cesión de poderes, y, finalmente, a una reforma política duradera, dependerá, como hemos visto en muchos ejemplos, de la historia de las instituciones políticas y económicas, de muchas pequeñas diferencias que importan y del propio devenir circunstancial de la historia.

 

 

Este libro es la culminación de quince años de investigación en colaboración y, en el camino, hemos acumulado muchas deudas prácticas e intelectuales. Nuestra mayor deuda es con nuestro colaborador a largo plazo Simon Johnson, que fue coautor de muchos de los documentos científicos clave que marcaron nuestra comprensión del desarrollo económico comparativo.

Nuestros otros coautores, con los que hemos trabajado en proyectos de investigación relacionados, tuvieron un papel significativo en el desarrollo de nuestras ideas, y nos gustaría mostrar un agradecimiento especial por su aportación en este campo a Philippe Aghion, Jean-Marie Baland, María Angélica Bautista, Davide Cantoni, Isaías Chaves, Jonathan Conning, Melissa Dell, Georgy Egorov, Leopoldo Fergusson, Camilo García-Jimeno, Tarek Hassan, Sebastián Mazzuca, Jeffrey Nugent, Neil Parsons, Steve Pincus, Pablo Querubín, Rafael Santos, Konstantin Sonin, Davide Ticchi, Ragnar Torvik, Juan Fernando Vargas, Thierry Verdier, Andrea Vindigni, Alex Wolitzky, Pierre Yared y Fabrizio Zilibotti.

Muchas otras personas tuvieron un papel muy importante al animarnos, estimularnos y criticarnos durante estos años. Nos gustaría dar las gracias especialmente a Lee Alston, Abhijit Banerjee, Robert Bates, Timothy Besley, John Coatsworth, Jared Diamond, Richard Easterlin, Stanley Engerman, Peter Evans, Jeff Frieden, Peter Gourevitch, Stephen Haber, Mark Harrison, Elhanan Helpman, Peter Lindert, Karl Ove Moene, Dani Rodrik y Barry Weingast.

Hubo dos personas que fueron cruciales a la hora de marcar nuestra opinión y fomentar nuestra investigación, y querríamos aprovechar la oportunidad para expresarles nuestra deuda intelectual y nuestro sincero agradecimiento: Joel Mokyr y Ken Sokoloff, quien, por desgracia, falleció antes de que se escribiera este libro. Echamos profundamente de menos a Ken.

Asimismo, estamos muy agradecidos a los estudiosos que asistieron a una conferencia que organizamos en febrero de 2010 sobre una versión anterior del manuscrito de nuestro libro en el Instituto de Ciencias Sociales Cuantitativas de Harvard. Nos gustaría dar las gracias especialmente a los coorganizadores, Jim Alt y Ken Shepsle, y a los participantes en la conferencia: Robert Allen, Abhijit Banerjee, Robert Bates, Stanley Engerman, Claudia Goldin, Elhanan Helpman, Joel Mokyr, Ian Morris, Şevket Pamuk, Steve Pincus y Peter Temin. También estamos agradecidos a Melissa Dell, Jesús Fernández-Villaverde, Sándor László, Suresh Naidu, Roger Owen, Dan Trefler, Michael Walton y Noam Yuchtman, que nos hicieron amplios comentarios en la conferencia y en muchas otras ocasiones.

También estamos agradecidos a Charles Mann, Leandro Prados de la Escosura y David Webster por su asesoramiento experto.

Durante gran parte del proceso de investigación y escritura de este libro, ambos éramos miembros del programa del Canadian Institute for Advanced Research (CIFAR) sobre instituciones, organizaciones y desarrollo. Presentamos la investigación relacionada con este libro en muchas ocasiones en reuniones del CIFAR y nos hemos beneficiado enormemente del apoyo de esta organización maravillosa y de los expertos a los que reúne.

También recibimos comentarios de, literalmente, cientos de personas en varios seminarios y conferencias sobre el material desarrollado en este libro, y pedimos disculpas por no poder atribuir debidamente las sugerencias, ideas o reflexiones que recibimos de quienes acudieron a aquellas presentaciones y debates.

Estamos muy agradecidos también a María Angélica Bautista, Melissa Dell y Leander Heldring por su excelente ayuda de investigación en este proyecto.

Por último, pero sin duda no menos importante, hemos tenido la suerte de contar con un editor maravilloso, concienzudo y extremadamente comprensivo, John Mahaney. Sus comentarios y sugerencias han mejorado enormemente nuestro libro, y el apoyo y entusiasmo que ha aportado al proyecto hicieron que el último año y medio fuera mucho más agradable y menos duro de lo que podría haber sido.