Por qué fracasan los países (21 page)

 

 

Si las instituciones políticas y económicas de América Latina durante los últimos quinientos años estuvieron marcadas por el colonialismo español, las de Oriente Próximo lo estuvieron por el colonialismo otomano. En 1453, los otomanos, bajo el sultán Mehmet II, tomaron Constantinopla y la convirtieron en su capital. Durante el resto del siglo, conquistaron gran parte de los Balcanes y la mayor parte del resto de Turquía. En la primera mitad del siglo
XVI
, el dominio otomano se extendió por todo Oriente Próximo y el Norte de África. En 1566, tras la muerte del sultán Solimán I, conocido como el Magnífico, su imperio se extendía desde Túnez en el este, pasando por Egipto, hasta llegar a la Meca en la península Arábiga y hasta lo que actualmente es Irak. El Estado otomano era absolutista, el sultán rendía cuentas a pocas personas y no compartía el poder con nadie. Las instituciones económicas que imponían los otomanos eran muy extractivas. No existía la propiedad privada de la tierra, ya que toda pertenecía formalmente al Estado. Los impuestos sobre la tierra y la producción agrícola, junto con los botines de guerra, eran la principal fuente de ingresos del gobierno. Sin embargo, el Estado otomano no dominaba Oriente Próximo de la misma forma que podía dominar su núcleo tradicional, Anatolia, ni hasta el punto en que el Estado español dominaba la sociedad latinoamericana. El Estado otomano era cuestionado continuamente por los beduinos y otros poderes tribales de la península Arábiga. Carecía de suficente poder para imponer un orden estable en gran parte de Oriente Próximo, y de capacidad administrativa para recaudar impuestos, así que encargaba esta función a terceros, vendiéndoles el derecho a recaudar impuestos, actividad que podían ejercer de la forma que considerasen más oportuna. Así que aquellos campesinos que cobraban impuestos se hicieron autónomos y poderosos. Los impuestos en los territorios de Oriente Próximo llegaron a ser muy altos, de uno a dos tercios de lo que produjeran los campesinos, y gran parte de ellos se los quedaban los cobradores de impuestos. Como el Estado otomano no fijó un orden estable en estas áreas, no estaban garantizados los derechos de propiedad, y reinaba un caos dominado por bandidos y en el que los distintos grupos armados rivalizaban por el control local. Por ejemplo, en Palestina, la situación era tan extrema que, a finales del siglo
XVI
, los campesinos abandonaron la tierra más fértil y se trasladaron a zonas montañosas para conseguir una mayor protección frente a los bandidos.

Las instituciones económicas extractivas de las zonas urbanas del Imperio otomano no eran menos sofocantes. El comercio estaba bajo control estatal y las profesiones, estrictamente reguladas por gremios y monopolios. Así pues, durante la revolución industrial, las instituciones económicas de Oriente Próximo eran extractivas y la zona experimentó un estancamiento económico.

A partir de la década de 1840, los otomanos intentaron reformar las instituciones, revocaron los impuestos agrarios y consiguieron controlar a algunos grupos autónomos. Sin embargo, el absolutismo persistió hasta la primera guerra mundial y los esfuerzos por lograr una reforma fueron frustrados por el temor habitual de la élite dirigente a la destrucción creativa y a perder sus privilegios económicos y políticos. Mientras los reformadores otomanos hablaban de introducir derechos de propiedad privada en la tierra para aumentar la productividad agrícola, persistía el statu quo debido al deseo de recaudar impuestos y controlar la política. A partir de 1918, se puso fin a la colonización otomana y empezó la colonización europea. Cuando acabó el control europeo, se produjo la misma dinámica que vimos en el África subsahariana, cuando las élites independientes se apoderaron de las instituciones coloniales extractivas. En algunos casos, como en la monarquía de Jordania, estas élites eran creaciones directas de los poderes coloniales, lo que también sucedía con frecuencia en África, como veremos. Los niveles de renta de los países de Oriente Próximo que hoy día no tienen petróleo son similares a los de los países pobres de América Latina. No sufrieron los efectos de fuerzas tan empobrecedoras como el tráfico de esclavos, y se beneficiaron durante un período más largo de los flujos de tecnología europea. En la Edad Media, Oriente Próximo era una parte relativamente avanzada del mundo desde el punto de vista económico. Hoy en día, no es tan pobre como África, pero la mayor parte de su población todavía vive en la pobreza.

 

 

Hemos visto que ni las teorías basadas en la geografía, ni en la cultura ni en la ignorancia ayudan a explicar la situación en la que estamos inmersos. No proporcionan una justificación satisfactoria de los principales patrones de la desigualdad mundial: el hecho de que el proceso de divergencia económica empezara con la revolución industrial en Inglaterra durante los siglos
XVIII
y
XIX
y se extendiera después a Europa occidental y a las colonias europeas; la persistente divergencia entre distintas partes de América; la pobreza de África u Oriente Próximo; la diferencia entre Europa oriental y occidental; las transiciones desde el estancamiento hasta el desarrollo económico, y el fin, en ocasiones, abrupto, de los impulsos de crecimiento. Sin embargo, nuestra teoría institucional sí que lo explica.

En los capítulos restantes, analizaremos con mayor detalle cómo funciona esta teoría institucional e ilustraremos la amplia gama de fenómenos que puede explicar: desde el origen de la revolución neolítica hasta el desmoronamiento de varias civilizaciones, ya fuera por los límites intrínsecos al crecimiento impuestos por las propias instituciones extractivas o por los pasos limitados que se dieron para conseguir el cambio a la inclusividad.

Conoceremos cómo y por qué se dieron los pasos decisivos hacia instituciones políticas inclusivas durante la Revolución gloriosa en Inglaterra. Veremos más específicamente lo siguiente:

 

•    Cómo aparecieron las instituciones inclusivas a partir de la interacción entre la coyuntura crítica creada por el comercio atlántico y la naturaleza de las instituciones inglesas preexistentes.

•    Cómo persistieron esas instituciones y cómo cobraron fuerza para sentar las bases para la revolución industrial, gracias, en parte, al círculo virtuoso y, en parte, a afortunados cambios de contingencia.

•    Cuántos regímenes que gobiernan con instituciones absolutistas y extractivas rechazaron firmemente la expansión de nuevas tecnologías desencadenadas por la revolución industrial.

•    Cómo los propios europeos acabaron con la posibilidad de crecimiento económico en muchas partes del mundo que conquistaron.

•    Cómo el círculo vicioso y la ley de hierro de la oligarquía han creado una potente tendencia para que persistan las instituciones extractivas y, así, las zonas en las que la revolución industrial no se extendió originalmente continúan siendo relativamente pobres.

•    Por qué la revolución industrial y otras nuevas tecnologías no se han ampliado y es poco probable que lo hagan en lugares del mundo en los que no se ha logrado un mínimo grado de centralización del Estado.

 

Nuestro análisis también mostrará que determinadas áreas que consiguieron transformar sus instituciones en una dirección más inclusiva, como Francia o Japón, o que impidieron el establecimiento de instituciones extractivas, como Estados Unidos o Australia, eran más receptivas a la extensión de la revolución industrial y se adelantaron a las demás. No siempre fue un proceso exento de problemas y, como en Inglaterra, en el camino se superaron muchos retos a las instituciones inclusivas gracias a la dinámica del círculo virtuoso o bien al devenir circunstancial de la historia.

Por último, también analizaremos cómo el fracaso actual de los países está fuertemente influido por sus historias institucionales, cómo una parte del asesoramiento en materia política está basado en hipótesis incorrectas y es potencialmente engañoso y cómo los países todavía pueden controlar coyunturas críticas y romper el molde para reformar sus instituciones y embarcarse en un camino que los conduzca a una mayor prosperidad.

 

 

He visto el futuro

 

Las diferencias institucionales son fundamentales para explicar el desarrollo económico a lo largo de los tiempos. No obstante, dado que la mayoría de las sociedades de la historia se basan en instituciones políticas y económicas extractivas, ¿implica esto que nunca aparece el crecimiento económico? Evidentemente no. Las instituciones extractivas, por su propia lógica, deben crear riqueza para que ésta pueda ser extraída. Un gobernante que monopoliza el poder político y que controla un Estado centralizado puede introducir cierto grado de ley y orden y un sistema de regulaciones y estimular la actividad económica.

Sin embargo, la naturaleza del desarrollo bajo instituciones extractivas es diferente de la del que se obtiene mediante instituciones inclusivas. Lo más importante es que no será un desarrollo sostenible que implique un cambio tecnológico, sino que estará basado en las tecnologías existentes. La trayectoria económica de la Unión Soviética proporciona un ejemplo claro de cómo la autoridad y los incentivos proporcionados por el Estado pueden dirigir un desarrollo económico rápido con instituciones extractivas y cómo este tipo de crecimiento, en última instancia, llega a su fin y se hunde.

 

 

La primera guerra mundial había acabado y las potencias vencedoras y vencidas se reunieron en el gran palacio de Versalles, a las afueras de París, para decidir los parámetros de la paz. Uno de los asistentes destacados era Woodrow Wilson, presidente de Estados Unidos. Resulta destacable que no hubiera ninguna representación de Rusia. El viejo régimen zarista había sido derrocado por los bolcheviques en octubre de 1917. La guerra civil enfrentaba encarnecidamente a los rojos (bolcheviques) y a los blancos. Los ingleses, los franceses y los estadounidenses habían enviado una fuerza expedicionaria para luchar contra los bolcheviques. Una comisión dirigida por un joven diplomático, William Bullitt, y el veterano intelectual y periodista Lincoln Steffens fue enviada a Moscú para celebrar una reunión con Lenin y tratar de comprender las intenciones de los bolcheviques. Steffens se había hecho un nombre como iconoclasta, como periodista especializado en destapar escándalos que había denunciado sistemáticamente los males del capitalismo en Estados Unidos. Estuvo en Rusia durante la Revolución. Su presencia tenía como objetivo hacer que la misión pareciera creíble y no demasiado hostil. La misión volvió con un esbozo de oferta de Lenin sobre qué implicaría la paz con la Unión Soviética recientemente creada. Steffens estaba asombrado por lo que consideró un gran potencial del régimen soviético.

«La Rusa soviética —recordaba en su biografía de 1931— era un gobierno revolucionario con un plan evolucionario. Su plan no era acabar con males como la pobreza y la riqueza, la corrupción, los privilegios, la tiranía y la guerra mediante la acción directa, sino buscar y eliminar sus causas. Habían fijado una dictadura, apoyada por una minoría pequeña y entrenada, para que hiciera la reordenación científica de las fuerzas económicas y la mantuviera durante algunas generaciones, lo que daría como resultado la democracia económica primero y la democracia política al final.»

Cuando Steffens regresó de su misión diplomática, fue a ver a su viejo amigo escultor Jo Davidson y lo encontró haciendo un busto del rico financiero Bernard Baruch. «Así que has ido a Rusia», dijo Baruch. Steffens respondió: «He estado en el futuro, y funciona». Steffens perfeccionaría esta frase y la cambiaría por otra que pasaría a la historia: «He visto el futuro, y funciona».

Hasta principios de la década de los ochenta, muchos occidentales todavía veían el futuro en la Unión Soviética y continuaban creyendo que funcionaba. En cierto sentido, era así, o, como mínimo, lo fue durante algún tiempo. Lenin había muerto en 1924, y en 1927 Stalin había consolidado su control sobre el país. Purgó a sus oponentes e impulsó la rápida industrialización del país. Y lo hizo a través de la reactivación del Comité de Planificación Estatal, el Gosplan, fundado en 1921. El Gosplan elaboró el primer plan quinquenal, que estuvo en vigor entre 1928 y 1933. El crecimiento económico según el estilo de Stalin era sencillo: desarrollo de la industria por orden gubernamental y obtención de los recursos necesarios para hacerlo recaudando impuestos elevados en la agricultura. El Estado comunista no tenía un sistema impositivo efectivo, así que Stalin «colectivizó» la agricultura, proceso que implicó que se abolieran los derechos de propiedad privada de la tierra y que todas las personas del campo fueran agrupadas en granjas colectivas gigantes dirigidas por el Partido Comunista. Aquello facilitaba a Stalin tomar la producción agrícola y utilizarla para alimentar a todas las personas que construían y dotaban las nuevas fábricas. Las consecuencias de esta situación para la población rural fueron desastrosas. Las granjas colectivas carecían por completo de incentivos para que la gente se esforzara por trabajar, así que la producción cayó en picado. Se llevaban tanto de lo que se producía que no había suficiente para comer, y la gente empezó a morirse de hambre. Al final, probablemente unos seis millones de personas murieron de inanición, y cientos de miles fueron asesinadas o enviadas a Siberia durante la colectivización forzosa.

Ni la recién creada industria ni las granjas colectivizadas eran económicamente eficientes en el sentido de aprovechar al máximo los recursos que poseía la Unión Soviética. Parece una receta para el estancamiento y el desastre económico, o directamente para el colapso. Sin embargo, la Unión Soviética creció con rapidez. La razón que lo explica no es difícil de entender. Permitir que la gente tome sus propias decisiones a través de los mercados es la mejor forma de que una sociedad utilice eficientemente sus recursos. Cuando el Estado o una reducida élite controla todos estos recursos, ni se crearán los incentivos adecuados ni habrá una asignación eficiente de la habilidad y el talento de las personas. No obstante, en algunos casos, la productividad del trabajo y el capital puede ser tan superior en un sector o actividad, como la industria pesada en la Unión Soviética, que incluso un proceso
topdown
bajo instituciones extractivas que asigne recursos a dicho sector puede generar crecimiento. Como vimos en el capítulo 3, las instituciones extractivas de las islas caribeñas como Barbados, Cuba, Haití y Jamaica podían generar niveles relativamente elevados de renta porque asignaban recursos a la producción de azúcar, un producto codiciado en todo el mundo. La producción de azúcar basada en grupos de esclavos sin duda no era «eficiente» y no había cambio tecnológico ni destrucción creativa en estas sociedades, pero esto no impidió que lograran cierto desarrollo bajo instituciones extractivas. La situación era similar en la Unión Soviética, pero allí era la industria la que representaba el papel del azúcar en el Caribe. El desarrollo industrial de la Unión Soviética avanzó mucho porque su tecnología estaba muy atrasada en relación con la de Europa y Estados Unidos, por eso se podían lograr grandes beneficios reasignando recursos al sector industrial, aunque se hiciera de forma ineficiente y por la fuerza.

Antes de 1928, la mayoría de los rusos vivía en el campo. La tecnología utilizada por los campesinos era primitiva y había pocos incentivos para ser productivos. De hecho, los últimos vestigios del feudalismo ruso fueron erradicados poco antes de la primera guerra mundial. Por lo tanto, había un enorme potencial económico sin explotar con la reasignación de esta mano de obra de la agricultura a la industria. La industrialización estalinista fue una manera brutal de desbloquear este potencial. Stalin trasladó, por decreto, esos recursos utilizados de forma insuficiente a la industria, donde se podrían emplear de un modo mucho más productivo, aunque la propia industria estuviera organizada muy ineficientemente en relación con lo que se podría haber logrado. De hecho, entre 1928 y 1960, la renta nacional creció un 6 por ciento anual, probablemente el esfuerzo de desarrollo económico más rápido de la historia hasta entonces. Este rápido desarrollo económico no fue creado por el cambio tecnológico, sino por la reasignación de la mano de obra y la acumulación de capital mediante la creación de nuevas herramientas y fábricas.

El crecimiento fue tan rápido que cautivó a varias generaciones de occidentales, no solamente a Lincoln Steffens, sino también a la CIA de Estados Unidos e incluso a los propios líderes de la Unión Soviética, como Nikita Jruschov, quien presumió ante distintos diplomáticos occidentales, en 1956, con la célebre frase: «Os enterraremos [a Occidente]». Ya tarde, en 1977, un importante libro académico escrito por un economista inglés defendía la idea de que las economías de estilo soviético eran superiores a las capitalistas en términos de crecimiento económico, ya que proporcionaban pleno empleo, estabilidad de precios e incluso daban una motivación altruista a las personas. El pobre y viejo capitalismo occidental solamente era mejor a la hora de proporcionar libertad política. De hecho, el libro de texto universitario más utilizado en economía, escrito por el ganador del Premio Nobel Paul Samuelson, predijo repetidamente el futuro dominio económico de la Unión Soviética. En la edición de 1961, Samuelson predijo que la renta nacional soviética superaría a la de Estados Unidos posiblemente en 1984, pero probablemente en 1997. En la edición de 1980, hubo pocos cambios en el análisis, aunque las dos fechas se retrasaran a los años 2002 y 2012.

A pesar de que las políticas de Stalin y los posteriores líderes soviéticos pudieran favorecer un desarrollo económico rápido, no podían hacerlo de forma sostenida. En la década de los setenta, el desarrollo económico prácticamente había acabado. La lección más importante que se puede aprender es que las instituciones extractivas no pueden generar un cambio tecnológico sostenido por dos razones: la falta de incentivos económicos y la resistencia por parte de las élites. Además, una vez que todos los recursos que se utilizaban muy ineficientemente se habían reasignado a la industria, pocos beneficios económicos podían obtenerse por decreto. En ese momento, el sistema soviético se enfrentó a un nuevo obstáculo por la falta de innovación y los pobres incentivos económicos que impidieron seguir avanzando. El único sector en el que sí que lograron sostener algún tipo de innovación fue a través de enormes esfuerzos en tecnología militar y aeroespacial. En consecuencia, lograron enviar a la primera perra,
Laika
, y al primer hombre, Yuri Gagarin, al espacio. Otro de los legados que dejaron al mundo fue el rifle AK-47.

El Gosplan era el supuestamente todopoderoso comité encargado de la planificación central de la economía soviética. Una de las ventajas de la serie de planes quinquenales elaborados y administrados por el Gosplan se suponía que debía ser el amplio horizonte de tiempo necesario para la inversión y la innovación racionales. En realidad, lo que se implantó en la industria soviética tenía poco que ver con los planes quinquenales, que se revisaban y reescribían frecuentemente o que incluso se pasaban por alto. El desarrollo de la industria tuvo lugar basándose en las órdenes de Stalin y el Politburó, que cambiaban de opinión con frecuencia y a menudo modificaban por completo las decisiones que ya habían tomado. Todos los planes llevaban la etiqueta de «borrador» o «preliminar». Solamente una copia de un plan denominado «final» (para la industria ligera en 1939) ha salido a la luz. El propio Stalin dijo, en 1937, que «sólo los burócratas pueden pensar que el trabajo de planificación acaba con la creación del plan. La elaboración del plan es solamente el principio. El rumbo verdadero del plan se desarrolla solamente después de haberlo elaborado». Stalin deseaba maximizar su discreción para recompensar a personas o grupos que fueran leales políticamente y castigar a los que no lo fueran. Respecto al Gosplan, su papel principal era proporcionar información a Stalin para que pudiera controlar mejor a sus amigos y a sus enemigos. De hecho, intentaban evitar tomar decisiones. Si uno tomaba una decisión que salía mal, podía acabar fusilado. Lo mejor era evitar cualquier responsabilidad.

El censo soviético de 1937 proporciona un ejemplo de lo que podía ocurrir si uno se tomaba su trabajo demasiado en serio, en lugar de suponer lo que quería el Partido Comunista. Cuando llegaron los datos de aquel censo, se hizo evidente que mostraría una población de unos 162 millones de habitantes, muchos menos que los 180 millones que Stalin había previsto y, de hecho, por debajo de la cifra de 168 millones que el propio Stalin había anunciado en 1934. El censo de 1937 fue el primero que se hacía desde 1926, por lo tanto, el que siguió a las purgas y a las hambrunas masivas de principios de la década de los treinta. El número preciso de habitantes lo reflejaba. La respuesta de Stalin fue ordenar que los que organizaron el censo fueran arrestados y enviados a Siberia o bien fusilados. Mandó que se realizara otro censo, que tuvo lugar en 1939. Esta vez los organizadores lo hicieron bien; averiguaron que la población, en realidad, era de 171 millones.

Stalin comprendió que, en la economía soviética, la gente tenía pocos incentivos para esforzarse en el trabajo. Una respuesta natural habría sido introducir tales incentivos y, en ocasiones, lo hizo (por ejemplo, llevando suministros de comida a áreas en las que la productividad se había reducido) para compensar las mejoras. Además, ya en 1931, renunció a la idea de crear «hombres y mujeres socialistas» que trabajaran sin incentivos monetarios. En un famoso discurso, criticó la «política de la igualdad» y, posteriormente, no sólo los distintos trabajos recibieron sueldos diferentes, sino que también se introdujo un sistema de primas. Resulta instructivo comprender cómo funcionaba. Normalmente, una empresa con planificación central tenía que lograr un objetivo de producción establecido en el plan, aunque éste a menudo se renegociara y se cambiara. A partir de la década de los treinta, si se lograban determinados niveles de producción, los trabajadores recibían primas que podían ser bastante elevadas (por ejemplo, hasta el 37 por ciento del sueldo para la dirección o los ingenieros superiores). Sin embargo, pagar esas primas creaba toda clase de desincentivos para el cambio tecnológico. Por una razón: la innovación, que tomaba recursos de la producción actual, ponía en riesgo los objetivos de producción, lo que provocaría que no se pagaran las primas. Y por otra razón: los objetivos de producción normalmente se basaban en niveles de producción previos. Aquello creaba un enorme incentivo para no ampliar nunca la producción, porque entonces se tendría que producir más en el futuro, ya que los objetivos futuros estarían elevados al máximo. Tener un rendimiento por debajo de lo exigido siempre ha sido la mejor forma de lograr los objetivos y conseguir la prima. El hecho de que éstas se pagaran mensualmente también mantuvo a todo el mundo concentrado en el presente, mientras que la innovación implica hacer sacrificios hoy para tener más mañana.