Por qué fracasan los países (16 page)

Sin embargo, a pesar de que la «pobreza miserable» fuera generalizada, las instituciones extractivas congoleñas tenían su propia lógica impecable: un número reducido de personas, las que ocupaban el poder político, se hacían muy ricas. En el siglo
XVI
, el rey del Congo y la aristocracia fueron capaces de importar productos de lujo europeos y vivían rodeados de siervos y esclavos.

Las raíces de las instituciones económicas de la sociedad congoleña fluían desde la distribución del poder político en la sociedad y, por lo tanto, desde la naturaleza de las instituciones políticas. Excepto la amenaza de una revuelta, nada le impedía al rey tomar las posesiones o los cuerpos de la gente. Y a pesar de que aquella amenaza fuera real, no era suficiente para garantizar la seguridad de las personas ni de su riqueza. Las instituciones políticas del Congo eran verdaderamente absolutistas, por consiguiente, el rey y su élite no estaban sujetos esencialmente a ningún límite y no se daba voz ni voto a los ciudadanos respecto a cómo organizar su sociedad.

Evidentemente, no es difícil ver que las instituciones políticas del Congo contrastan claramente con instituciones políticas inclusivas en las que el poder es limitado y está repartido ampliamente. Las instituciones absolutistas del Congo mantuvieron su posición gracias al ejército. El rey tenía un ejército permanente de cinco mil soldados a mediados del siglo
XVII
, con un núcleo de quinientos mosqueteros, una fuerza formidable para su época. Por eso, es fácil comprender por qué el rey y la aristocracia adoptaron con tanto interés las armas de fuego europeas.

No había posibilidades de crecimiento económico sostenido bajo este conjunto de instituciones económicas e incluso los incentivos para generar un desarrollo temporal estaban muy limitados. Reformar las instituciones económicas para mejorar los derechos de propiedad individual habría hecho que la sociedad congoleña en general fuera más próspera. Sin embargo, es poco probable que la élite se hubiera beneficiado de esta mayor prosperidad porque, en primer lugar, estas reformas habrían provocado que la élite fuera la perdedora económica, al reducir la riqueza que aportaban el tráfico de esclavos y las plantaciones esclavistas. Y en segundo lugar, estas reformas sólo habrían sido posibles si el poder político del rey y de la élite se hubiera reducido. Por ejemplo, si el rey continuaba al mando de sus quinientos mosqueteros, ¿quién se habría creído el anuncio de que se había abolido la esclavitud? ¿Qué habría impedido que el rey cambiara de idea más adelante? La única garantía real habría sido un cambio de las instituciones políticas para que los ciudadanos obtuvieran algún poder político que lo contrarrestara y que les dejara expresar sus ideas sobre los impuestos o sobre lo que hacían los mosqueteros. Sin embargo, en este caso, es poco probable que mantener el consumo y el estilo de vida del rey y de la élite hubiera sido una de sus prioridades. Los cambios que habrían creado instituciones económicas mejores en la sociedad habrían convertido al rey y a la aristocracia en perdedores políticos y económicos.

La interacción entre las instituciones económicas y políticas de hace quinientos años es relevante para comprender por qué el moderno Estado del Congo todavía es miserablemente pobre hoy en día. La llegada del dominio europeo a esta zona, y más profundamente en la cuenca del río Congo en la época de la «lucha por África» a finales del siglo
XIX,
condujo a una inseguridad en cuanto a los derechos humanos y de propiedad aún más atroz que la que había caracterizado al Congo precolonial. Además, reprodujo el modelo de instituciones extractivas y absolutismo político que otorgó poder y enriqueció a unos pocos a costa de la mayoría, aunque esos pocos pasaran a ser los colonos belgas, sobre todo el rey Leopoldo II.

Cuando el Congo se independizó en 1960, se reprodujo el mismo modelo de instituciones, incentivos y resultados económicos. Las instituciones congoleñas extractivas de nuevo recibieron el apoyo de instituciones políticas altamente extractivas. La situación empeoró porque el colonialismo europeo creó un Estado, el Congo, formado por muchos territorios y sociedades precoloniales diferentes que el Estado nacional, dirigido desde Kinsasa, poco podía controlar. A pesar de que el presidente Mobutu utilizó el Estado para enriquecerse a sí mismo y a sus compinches (por ejemplo, mediante el programa Zairianization de 1973, que significó la expropiación masiva de intereses económicos extranjeros), presidió un Estado no centralizado con poca autoridad sobre gran parte del país y tuvo que apelar a la ayuda extranjera para impedir que las provincias de Katanga y Kasai se separaran en los años sesenta. Esa falta de centralización política, que casi condujo al punto de colapso total del Estado, es un rasgo que comparte el Congo con gran parte del África subsahariana.

La moderna República Democrática del Congo continúa siendo pobre porque sus ciudadanos todavía carecen de las instituciones económicas que crean los incentivos básicos para que una sociedad sea próspera. No es la situación geográfica, ni la cultura ni la ignorancia de sus ciudadanos o de sus políticos lo que mantiene pobre al país, sino sus instituciones económicas extractivas. Éstas aún están en vigor después de todos estos siglos porque el poder político continúa concentrado en manos de una reducida élite que tiene pocos incentivos para obligar a que se garanticen los derechos de las personas, proporcionar los servicios públicos básicos que mejorarían la calidad de vida o impulsar el progreso económico. Bien al contrario, sus intereses consisten en obtener rentas y mantenerse en el poder. No han utilizado este poder para construir un Estado centralizado porque hacerlo les crearía los mismos problemas de oposición y retos políticos que fomentar el desarrollo económico. Además, como en gran parte del resto del África subsahariana, las luchas internas provocadas por grupos rivales que intentaban hacerse con el control de las instituciones extractivas destruyeron cualquier tendencia a la centralización estatal que hubiera podido existir.

La historia del reino del Congo, y la historia más reciente de la República Democrática del Congo, ilustra gráficamente cómo las instituciones políticas determinan las instituciones económicas y, a través de éstas, los incentivos económicos y el alcance del desarrollo económico. También muestra la relación simbiótica entre el absolutismo político y las instituciones económicas que otorgan poder y enriquecen a unos cuantos a costa de la mayoría.

 

 

El desarrollo bajo instituciones políticas extractivas

 

Hoy en día, el Congo es un ejemplo extremo, con caos generalizado y derechos de propiedad muy inseguros. Sin embargo, en la mayoría de los casos, este extremismo no serviría a los intereses de la élite, ya que destruiría todos los incentivos económicos y generaría pocos recursos que extraer. La tesis central de este libro es que el desarrollo y la prosperidad económicos están asociados con instituciones económicas y políticas inclusivas, mientras que las instituciones extractivas normalmente conducen al estancamiento y la pobreza. No obstante, esto no implica que las instituciones extractivas no puedan generar nunca crecimiento ni que todas las instituciones extractivas se hayan creado igual.

Existen dos formas distintas pero complementarias en las que puede haber desarrollo económico bajo instituciones políticas extractivas. Primero, incluso aunque las instituciones económicas sean extractivas, el crecimiento es posible cuando las élites pueden asignar recursos directamente a actividades de alta productividad que controlan personalmente. Un ejemplo destacado de este tipo de crecimiento bajo instituciones extractivas fueron las islas caribeñas entre los siglos
XVI
y
XVIII
. La mayoría de la población eran esclavos que trabajaban en condiciones horribles en las plantaciones, y que apenas vivían por encima del nivel de subsistencia. Muchos murieron de malnutrición y agotamiento. En las islas Barbados, Cuba, Haití y Jamaica, en los siglos
XVII
y
XVIII
, una minoría reducida, la élite de los propietarios de las plantaciones, controlaba todo el poder político y poseía todos los bienes, lo que incluía a todos los esclavos. Mientras que la mayoría de la población no tenía derechos, la propiedad y los bienes de la élite de los propietarios estaban bien protegidos. A pesar de las instituciones económicas extractivas que explotaban despiadadamente a la mayoría de la población, estas islas eran de los lugares más ricos del mundo, porque podían producir azúcar y venderlo en los mercados mundiales. La economía de las islas sólo se estancó cuando hubo la necesidad de cambiar a nuevas actividades económicas, que amenazaron tanto las rentas como el poder político de la élite de propietarios de plantaciones.

Otro ejemplo es el desarrollo económico y la industrialización de la Unión Soviética desde el primer plan quinquenal de 1928 hasta los años setenta. Las instituciones políticas y económicas eran altamente extractivas y los mercados estaban fuertemente limitados. Sin embargo, la Unión Soviética pudo lograr un desarrollo económico rápido porque utilizó el poder del Estado para trasladar recursos de la agricultura, donde se utilizaban de forma muy ineficiente, a la industria.

El segundo tipo de crecimiento bajo instituciones políticas extractivas aparece cuando se permite el desarrollo de instituciones económicas inclusivas, aunque sea solamente de forma limitada e incompleta. Muchas sociedades con instituciones políticas extractivas evitarán las instituciones económicas inclusivas debido al miedo que les provoca la destrucción creativa. No obstante, el grado hasta el cual la élite consigue monopolizar el poder varía según las sociedades. En algunas, la posición de la élite podría ser lo suficientemente segura como para permitir algunos cambios hacia instituciones económicas inclusivas porque sabe que éstas no amenazarán su poder político. Alternativamente, la situación histórica podría ser tal que dotara a un régimen político extractivo de instituciones económicas bastante inclusivas que decidan no bloquear. Éstas proporcionan la segunda forma de producir crecimiento bajo instituciones políticas extractivas.

La rápida industrialización de Corea del Sur bajo el mandato del general Park es un ejemplo de lo anterior. Park llegó al poder mediante un golpe militar en 1961, pero lo hizo en una sociedad fuertemente apoyada por Estados Unidos y con una economía en la que las instituciones económicas eran esencialmente inclusivas. A pesar de que el régimen de Park fuera autoritario, parecía lo suficientemente seguro para impulsar el crecimiento económico y, de hecho, lo hizo muy activamente, quizá en parte porque el régimen no estaba directamente apoyado por instituciones económicas extractivas. A diferencia de la Unión Soviética y la mayor parte de los otros casos de crecimiento bajo instituciones extractivas, Corea del Sur hizo la transición desde instituciones políticas extractivas hacia instituciones políticas inclusivas en los años ochenta. El éxito de esta transición se debió a la confluencia de varios factores.

En los años setenta, las instituciones económicas de Corea del Sur habían pasado a ser lo suficientemente inclusivas para reducir uno de los fuertes fundamentos para las instituciones políticas extractivas: la élite económica tenía muy poco que ganar de su propio dominio o del dominio militar de la política. La relativa igualdad de rentas de Corea del Sur también significó que la élite tenía menos que temer del pluralismo y la democracia. La influencia clave de Estados Unidos, dada la amenaza de Corea del Norte, también significó que el importante movimiento prodemocracia que había cuestionado la dictadura militar no pudiera ser reprimido durante mucho tiempo. A pesar de que el asesinato del general Park en 1979 fue seguido por otro golpe militar, dirigido por Chun Doo Hwan, el sucesor elegido por Chun, Roh Tae Woo, inició un proceso de reformas políticas que condujo a la consolidación de una democracia plural después de 1992. Evidentemente, en la Unión Soviética no se produjo ninguna transición de este tipo y, en consecuencia, el desarrollo soviético perdió impulso, la economía empezó a hundirse en los años ochenta y se desplomó totalmente en los noventa.

El desarrollo económico chino actual también tiene varios puntos en común con las experiencias soviética y surcoreana. Mientras que las etapas iniciales del desarrollo chino fueron encabezadas por reformas radicales del mercado en el sector agrícola, las reformas en el sector industrial fueron más moderadas. Incluso hoy, el Estado y el Partido Comunista tienen un papel central a la hora de decidir qué sectores y empresas recibirán un capital adicional y se expandirán (proceso que provocará que se creen y se pierdan fortunas). Igual que la Unión Soviética en su apogeo, China crece de prisa, pero con instituciones extractivas, bajo el control del Estado, con pocas señales de transición a instituciones políticas inclusivas. El hecho de que las instituciones económicas chinas estén todavía lejos de ser totalmente inclusivas también sugiere que es menos probable una transición de estilo surcoreano, aunque, por supuesto, no es imposible.

Vale la pena destacar que la centralización política es clave para las dos formas en las que se puede dar el crecimiento bajo instituciones políticas extractivas. Si no hubiera contado con algún tipo de centralización política, la élite de propietarios de plantaciones de Barbados, Cuba, Haití y Jamaica no habría sido capaz de mantener la ley y el orden, ni de defender sus propios bienes y propiedades. Sin una centralización política importante y un control férreo del poder político, ni las élites militares de Corea del Sur ni el Partido Comunista Chino se habrían sentido lo suficientemente seguros para hacer unas reformas económicas tan significativas e, incluso así, conseguir aferrarse al poder. Y sin esa centralización, el Estado, en la Unión Soviética o en China, no habría sido capaz de coordinar la actividad económica para canalizar los recursos hacia áreas de productividad elevada. Por lo tanto, una línea divisoria central entre las instituciones políticas extractivas es su grado de centralización política. Los que no la tienen, como muchos países del África subsahariana, tendrán dificultades incluso para lograr un desarrollo limitado.