Por qué fracasan los países (11 page)

Igual que sucede con la hipótesis geográfica, la hipótesis de la cultura no ayuda a explicar otros aspectos de la situación actual. Evidentemente, existen diferencias en cuanto a creencias, actitudes culturales y valores entre Estados Unidos y América Latina, pero igual que las que existen entre Nogales (Arizona) y Nogales (Sonora) o entre Corea del Sur y Corea del Norte, estas diferencias son la consecuencia de las distintas instituciones e historias institucionales de los dos lugares. Los factores culturales que hacen hincapié en cómo la cultura «hispánica» o «latina» moldeó el imperio español no pueden explicar las diferencias entre los países de América Latina, por ejemplo, por qué Argentina y Chile son más prósperos que Perú y Bolivia. Otros tipos de argumentos culturales, como los que destacan la cultura indígena contemporánea, tampoco funcionan. Argentina y Chile tienen pocos indígenas en comparación con Perú y Bolivia. A pesar de ello, la cultura indígena como explicación tampoco funciona. Colombia, Ecuador y Perú tienen niveles de renta similares, pero Colombia tiene muy pocos indígenas actualmente, mientras que Ecuador y Perú tienen muchos. Por último, las actitudes culturales, que, en general, tardan mucho en cambiar, es poco probable que puedan explicar por sí solas el milagroso desarrollo del este de Asia y China. A pesar de que las instituciones sean persistentes, en ciertas circunstancias cambian realmente rápido, como veremos.

 

 

La hipótesis de la ignorancia

 

La última teoría popular para explicar por qué algunos países son pobres y otros ricos es la hipótesis de la ignorancia, que afirma que la desigualdad del mundo existe porque nosotros o nuestros gobernantes no sabemos cómo hacer que un país pobre sea rico. Esta idea es la que defienden la mayoría de los economistas, que siguen el ejemplo de la famosa definición del economista inglés Lionel Robbins, que en 1935 afirmó que «la economía es una ciencia que estudia el comportamiento humano como relación entre fines y medios escasos que tienen usos alternativos».

Por lo tanto, es un pequeño paso concluir que la ciencia económica debería centrarse en el mejor uso de los medios escasos para satisfacer los fines sociales. De hecho, el resultado teorético más famoso en economía, el denominado primer teorema del bienestar, identifica las circunstancias bajo las cuales la asignación de recursos en una «economía de mercado» es socialmente deseable desde el punto de vista económico. Una economía de mercado es una abstracción que tiene por objetivo capturar una situación en la que todos los individuos y empresas puedan producir, comprar y vender libremente cualquier producto o servicio que deseen. Cuando estas circunstancias no están presentes, existe un «fallo de mercado». Dichos fallos proporcionan la base para una teoría de la desigualdad del mundo, ya que, cuantos más fallos del mercado dejen de abordarse, más probable es que el país se empobrezca. La hipótesis de la ignorancia afirma que los países pobres lo son porque tienen muchos fallos de mercado y porque los economistas y los diseñadores de políticas no saben cómo eliminarlos y han hecho caso de consejos equivocados en el pasado. Los países ricos son ricos porque han aplicado mejores políticas y han eliminado con éxito esos fallos.

¿Podría la hipótesis de la ignorancia explicar la desigualdad del mundo? ¿Podría ser que los países africanos sean más pobres que el resto del mundo porque sus líderes tienden a tener las mismas ideas equivocadas sobre cómo dirigir sus países, lo que conduce a la pobreza allí, mientras que los líderes de la Europa occidental están mejor informados o asesorados, lo que explica su éxito relativo? Aunque existan ejemplos famosos de líderes que adoptaron políticas desastrosas porque se equivocaron sobre las consecuencias de dichas políticas, la ignorancia puede explicar, en el mejor de los casos, una pequeña parte de la desigualdad del mundo.

A primera vista, el declive económico sostenido que pronto se extendió en Ghana después de la independencia de Gran Bretaña fue causado por la ignorancia. El economista británico Tony Killick, que entonces trabajaba como asesor para el gobierno de Kwame Nkrumah, tomó nota de muchos de los problemas con gran detalle. Las políticas de Nkrumah se centraban en desarrollar la industria estatal, que resultó ser muy ineficiente. Killick recordaba:

 

La fábrica de calzado... que habría conectado la fábrica de carne del norte a través del transporte del cuero con el sur (a una distancia de más de 800 kilómetros) a una curtiduría (ahora, abandonada); las pieles tenían que volver a la fábrica de calzado de Kumasi, en el centro del país y a unos 320 kilómetros al norte de la curtiduría. Como el mercado de calzado principal está en el área metropolitana de Acra, los zapatos tendrían que transportarse otros 320 kilómetros al sur.

 

Killick señala sutilmente que era una empresa «cuya viabilidad fue minada por el emplazamiento inadecuado». La fábrica de calzado fue uno de los muchos proyectos de este tipo, como el de la planta de enlatado de mangos situada en una parte de Ghana en la que no se cultivaban mangos y cuya producción iba a ser superior a la demanda mundial del producto. Este flujo ilimitado de proyectos irracionales desde el punto de vista económico no era debido al hecho de que Nkrumah o sus asesores estuvieran mal informados o ignoraran las políticas económicas adecuadas. Contaban con personas como Killick e incluso habían sido asesorados por el premio Nobel sir Arthur Lewis, que sabía que aquellas políticas no eran buenas. Lo que impulsó la forma que adoptaron las políticas económicas fue el hecho de que Nkrumah necesitaba utilizarlas para comprar apoyo político y mantener su régimen antidemocrático.

Ni el rendimiento decepcionante de Ghana tras la independencia ni los innumerables casos de aparente mala gestión económica se pueden atribuir a la ignorancia. Al fin y al cabo, si el problema fuera la ignorancia, los líderes bienintencionados aprenderían rápidamente qué tipos de políticas son las que aumentarían la renta y el bienestar de sus ciudadanos y tenderían a implantarlas.

Veamos los caminos divergentes de Estados Unidos y México. Culpar de la disparidad a la ignorancia de los líderes de los dos países es, en el mejor de los casos, altamente inverosímil. No fueron las divergencias de conocimiento o de intenciones entre John Smith y Cortés lo que sentó las bases de la disparidad durante el período colonial, y no fueron las diferencias en cuanto a conocimientos entre los presidentes estadounidenses posteriores, como Teddy Roosevelt o Woodrow Wilson y Porfirio Díaz lo que hizo que México eligiera instituciones económicas que enriquecían a las élites a costa del resto de la sociedad a finales del siglo
XIX
y comienzos del
XX,
mientras que Roosevelt y Wilson hacían lo contrario. Fueron las diferencias en los límites institucionales a los que se enfrentaban los presidentes y las élites de ambos países. Un caso parecido es el de los líderes de los países africanos que han languidecido durante el último medio siglo bajo instituciones económicas y derechos de propiedad inseguros, que han empobrecido a gran parte de su población. Estos líderes no dejaron que pasara esto porque pensaran que fuera una buena economía; lo hicieron porque podían hacerlo y salir indemnes y enriquecerse a costa de los demás, o porque pensaban que era una buena política, una forma de mantenerse en el poder comprando el apoyo de grupos o élites cruciales.

La experiencia del primer ministro de Ghana en 1971, Kofi Abrefa Busia, ilustra lo errónea que puede ser la hipótesis de la ignorancia. Busia se enfrentaba a una peligrosa crisis económica. Tras hacerse con el poder en 1969, él, igual que Nkrumah antes que él, siguió políticas económicas expansionistas y mantuvo varios controles de precios a través de juntas de comercialización y un tipo de cambio sobrevalorado. A pesar de que Busia había sido adversario de Nkrumah, y dirigía un gobierno democrático, se enfrentaba a muchos de los mismos límites políticos. Igual que con Nkrumah, sus políticas económicas no se adoptaron porque fuera «ignorante» y creyera que aquellas políticas fueran buena economía o una forma ideal para desarrollar el país. Las eligió porque eran buenas políticas y permitían que Busia transfiriera recursos a grupos políticamente poderosos, por ejemplo, en áreas urbanas, a los que debía mantener contentos. Los controles de precios exprimían la agricultura para dar comida barata a los distritos urbanos y generar ingresos para financiar el gasto del gobierno. Sin embargo, aquellos controles eran insostenibles. Ghana pronto empezó a sufrir una serie de crisis de la balanza de pagos y escasez de divisas. Frente a estos dilemas, el 27 de diciembre de 1971, Busia firmó un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional que incluía una devaluación masiva de la moneda.

El FMI, el Banco Mundial y toda la comunidad internacional presionaron a Busia para que implantara las reformas del acuerdo. Pero a pesar de que las instituciones internacionales permanecían en una feliz ignorancia, Busia sabía que estaba haciendo una gran apuesta política. La consecuencia inmediata de la devaluación de la moneda fueron disturbios y descontento en Acra, la capital de Ghana, que aumentaron incontrolablemente hasta que Busia fue derrocado por los militares, dirigidos por el teniente coronel Acheampong, que invirtió la devaluación de inmediato.

La hipótesis de la ignorancia difiere de las hipótesis de la geografía y la cultura en que aporta una sugerencia fácil sobre cómo «resolver» el problema de la pobreza. Si la ignorancia nos ha llevado hasta aquí, los gobernantes y los diseñadores de políticas ilustrados e informados nos pueden sacar del atolladero. Deberíamos ser capaces de crear prosperidad proporcionando el asesoramiento adecuado y convenciendo a los políticos de lo que es una buena economía. Sin embargo, la experiencia de Busia hace hincapié en que el obstáculo principal para la adopción de políticas que reducirían los fallos del mercado y fomentarían el crecimiento económico no es la ignorancia de los políticos, sino los incentivos y los límites a los que se enfrentan desde las instituciones políticas y económicas de sus sociedades.

A pesar de que la hipótesis de la ignorancia todavía impera entre la mayoría de los economistas y en los círculos de elaboración de políticas occidentales (lo que, casi excluyendo a cualquier otra cosa, se centra en cómo crear prosperidad) es solamente otra hipótesis que no funciona. No explica ni los orígenes de la prosperidad en el mundo ni la situación a nuestro alrededor. Por ejemplo, por qué algunos países, como México y Perú, pero no Estados Unidos o Inglaterra, adoptaron instituciones y políticas que empobrecerían a la mayor parte de sus ciudadanos o por qué casi toda el África subsahariana y la mayor parte de América Central son mucho más pobres que Europa occidental o el este de Asia.

Cuando los países escapan de modelos institucionales que los condenan a la pobreza y consiguen iniciar un camino hacia el crecimiento económico, no es porque sus líderes ignorantes de repente estén mejor informados o sean menos egoístas o porque hayan sido asesorados por mejores economistas. China, por ejemplo, es uno de los países que cambió las políticas económicas que condenaron a la pobreza y el hambre a millones de personas por políticas que fomentaban el crecimiento económico. No obstante, como analizaremos con más detalle más adelante, esto no sucedió porque el Partido Comunista Chino finalmente entendiera que la propiedad colectiva de la tierra agrícola y la industria creaba incentivos económicos terribles, sino porque Deng Xiaoping y sus aliados, que no eran menos egoístas que sus rivales pero tenían objetivos políticos e intereses distintos, derrotaron a sus poderosos oponentes del Partido Comunista y planearon una especie de revolución política que cambiaría radicalmente el liderazgo y la dirección del partido. Sus reformas económicas, que crearon incentivos de mercado en la agricultura y, posteriormente, en la industria, siguieron a aquella revolución política. Fue la política lo que determinó que se pasara del comunismo a los incentivos de mercado de China, no la mejora del asesoramiento ni de la comprensión de cómo funciona la economía.

 

 

Defenderemos la idea de que, para comprender la desigualdad del mundo, tenemos que entender por qué algunas sociedades están organizadas de una forma muy ineficiente y socialmente indeseable. Algunos países consiguen adoptar instituciones eficientes y alcanzan la prosperidad, pero, por desgracia, son un número reducido de casos. La mayoría de los economistas y los encargados de formular políticas se han centrado en «hacerlo bien», mientras que lo que se necesita realmente es una explicación de por qué los países pobres «lo hicieron mal». En general, su situación no se debe a su ignorancia ni a su cultura. Como mostraremos, los países pobres lo son porque quienes tienen el poder toman decisiones que crean pobreza. No lo hacen bien, no porque se equivoquen o por su ignorancia, sino a propósito. Para comprenderlo, tenemos que ir más allá de la economía y el asesoramiento experto sobre lo mejor que se puede hacer y, en su lugar, debemos estudiar cómo se toman realmente las decisiones, quién las toma y por qué estas personas deciden hacer lo que hacen. Éste es el estudio de la política y los procesos políticos. Tradicionalmente, la economía ha ignorado la política, pero la comprensión de la política resulta esencial para explicar la desigualdad del mundo. Tal y como señaló el economista Abba Lerner en la década de 1970: «La economía ha ganado el título de reina de las ciencias sociales eligiendo como campo los problemas políticos resueltos».

Defenderemos la idea de que lograr la prosperidad depende de la resolución de algunos problemas políticos básicos. Y es precisamente porque la economía ha asumido que los problemas políticos están resueltos por lo que no ha sido capaz de aportar una explicación convincente de la desigualdad mundial. Para explicar la desigualdad mundial, todavía es necesario que la economía comprenda que los distintos tipos de Estados y acuerdos sociales afectan a los incentivos y a los comportamientos económicos. Pero también es necesaria la política.