Por qué fracasan los países (14 page)

Las instituciones económicas inclusivas también allanan el camino para otros dos motores de prosperidad: la tecnología y la educación. El desarrollo económico sostenido casi siempre va acompañado de mejoras tecnológicas que permiten que las personas (mano de obra), las tierras y el capital existente (edificios, maquinaria, etc.) pasen a ser más productivos. Pensemos que nuestros tatarabuelos, hace solamente un siglo, no tenían acceso a aviones ni automóviles, ni a la mayoría de los medicamentos y la atención sanitaria que ahora damos por hechos, por no mencionar las instalaciones sanitarias domésticas, el aire acondicionado, los centros comerciales, la radio, el cine y, por supuesto, la tecnología de la información, la robótica o la maquinaria controlada por ordenador. Y si retrocedemos algunas generaciones más, el saber hacer tecnológico y el nivel de vida estaban todavía más atrasados, tanto que nos costaría imaginar cómo podía salir adelante la mayoría de la población. Este desarrollo del nivel de vida procedía de la ciencia y de emprendedores como Thomas Edison, que aplicaron la ciencia para crear negocios rentables. Este proceso de innovación es posible gracias a instituciones económicas que fomentan la propiedad privada, hacen cumplir los contratos, crean igualdad de condiciones y fomentan y permiten la creación de nuevas empresas que pueden dar vida a las nuevas tecnologías. Por lo tanto, no es de extrañar que fuera la sociedad estadounidense, y no la de México ni la de Perú, la que produjera a un Thomas Edison, y que sea Corea del Sur, y no Corea del Norte, la que produce actualmente empresas tecnológicas innovadoras como Samsung y Hyundai.

Íntimamente relacionados con la tecnología están la educación, las habilidades, las competencias y el saber hacer del personal laboral, que se aprenden en la escuela, en casa y en el trabajo. Actualmente, somos mucho más productivos que hace cien años, no solamente por la mejora de la tecnología en forma de máquinas, sino también por el mayor saber hacer que poseen los trabajadores. Toda la tecnología del mundo serviría de poco sin trabajadores que sepan cómo emplearla. Sin embargo, las habilidades y las competencias incluyen algo más que la mera capacidad de hacer funcionar máquinas. La educación y las habilidades de los trabajadores son lo que genera el conocimiento científico sobre el que se construye nuestro progreso y lo que permite la adaptación y adopción de estas tecnologías en varias líneas de negocio. Aunque en el capítulo 1 vimos que muchos de los innovadores de la revolución industrial y posteriores, como Thomas Edison, no tenían muchos estudios, esas innovaciones eran mucho más sencillas que la tecnología moderna. Hoy en día, el cambio tecnológico requiere formación tanto en el caso del innovador como en el del trabajador. Y aquí vemos la importancia de que las instituciones económicas sean capaces de crear igualdad de condiciones. Estados Unidos pudo producir, o atraer del extranjero, a personas como Bill Gates, Steve Jobs, Sergey Brin, Larry Page y Jeff Bezos, y a los cientos de científicos que realizaron descubrimientos fundamentales en tecnología de la información, energía nuclear, biotecnología y otros campos en los que construyeron sus empresas estos emprendedores. La oferta de talento estaba allí para ser utilizada porque, en general, los adolescentes de Estados Unidos tienen acceso a toda la escolarización que desean o que son capaces de lograr. Ahora, imaginemos un tipo de sociedad distinto, por ejemplo, el Congo o Haití, donde la gran mayoría de la población no tiene medios para asistir a la escuela o, si se consigue ir al colegio, la calidad de la enseñanza es lamentable, algunos profesores no aparecen por clase, y cuando hay profesores puede que no haya libros.

El bajo nivel educativo de los países pobres se debe a las instituciones económicas que no logran crear incentivos para que los padres eduquen a sus hijos, y a las instituciones políticas que no inducen al gobierno a construir, financiar y dar apoyo a las escuelas y a los deseos de los padres y sus hijos. El precio que pagan estos países por el bajo nivel educativo de su población y la falta de mercados inclusivos es elevado. No consiguen movilizar su talento incipiente. Tienen muchos Bill Gates en potencia y quizá uno o dos Albert Einstein que ahora trabajan como agricultores pobres, sin estudios, forzados a hacer lo que no quieren hacer o reclutados para el ejército, porque nunca han tenido la oportunidad de elegir la profesión que quieren ejercer en la vida.

La capacidad de las instituciones económicas para aprovechar el potencial de los mercados inclusivos, fomentar la innovación tecnológica, invertir en personas y movilizar el talento y las habilidades de un gran número de individuos es esencial para el desarrollo económico. Explicar por qué tantas instituciones económicas no cumplen estos objetivos tan sencillos es el tema principal de este libro.

 

 

Instituciones políticas extractivas e inclusivas

 

Todas las instituciones económicas están creadas por la sociedad. Las de Corea del Norte, por ejemplo, fueron impuestas a sus ciudadanos por los comunistas que se hicieron con el control del país a partir de 1940, mientras que las de la América Latina colonial fueron impuestas por los conquistadores españoles. Corea del Sur acabó con instituciones económicas muy distintas de las de Corea del Norte porque personas distintas, con intereses y objetivos diferentes, tomaron las decisiones sobre cómo estructurar la sociedad. Es decir, Corea del Sur tenía políticas distintas.

La política es el proceso mediante el cual una sociedad elige las reglas que la gobernarán. La política acompaña a las instituciones por la sencilla razón de que, aunque las instituciones inclusivas pueden ser buenas para la prosperidad económica de un país, algunas personas o grupos, como la élite del Partido Comunista de Corea de Norte o los propietarios de plantaciones de caña de azúcar de la Barbados colonial, estarán mucho mejor estableciendo instituciones que sean extractivas. Cuando hay conflictos sobre las instituciones, lo que suceda dependerá de qué personas o grupos ganen en el juego político: quién puede conseguir más apoyo, obtener recursos adicionales y formar alianzas más efectivas. En resumen, el ganador depende de la distribución del poder político en la sociedad.

Las instituciones políticas de una sociedad son un elemento determinante del resultado de este juego. Y hay algunas reglas que rigen cómo se establecen los incentivos en política, determinan cómo se elige al gobierno y qué parte de éste tiene derecho a hacer qué. Las instituciones políticas estipulan quién tiene poder en la sociedad y para qué fines puede utilizarse. Si el reparto del poder es restrictivo e ilimitado, las instituciones políticas son absolutistas, como las monarquías que reinaron en el mundo durante gran parte de la historia. Con instituciones políticas absolutistas como las de Corea del Norte y la América Latina colonial, quienes ejerzan este poder serán capaces de establecer instituciones económicas para enriquecerse y aumentar su poder a costa de la sociedad. En cambio, las instituciones políticas que reparten el poder ampliamente en la sociedad y lo limitan son pluralistas. En lugar de concederlo a un individuo o a un pequeño grupo, el poder político reside en una amplia coalición o pluralidad de grupos.

Evidentemente, existe una estrecha conexión entre el pluralismo y las instituciones económicas inclusivas. Sin embargo, la clave para comprender por qué Corea del Sur y Estados Unidos tienen instituciones económicas inclusivas no está solamente en sus instituciones políticas pluralistas, sino también en sus Estados poderosos y suficientemente centralizados. Un contraste revelador es Somalia, país situado al este de África. Como veremos más adelante, el poder político de Somalia hace tiempo que está repartido ampliamente, de forma casi pluralista. De hecho, no existe una autoridad real que pueda controlar o sancionar a alguien. La sociedad está dividida en clanes profundamente antagónicos y ninguno de ellos puede dominar a los demás. El poder de un clan está limitado solamente por las armas de otro. Esta distribución del poder no conduce a instituciones inclusivas, sino al caos, y se debe a que el Estado somalí no cuenta con ningún tipo de centralización política o estatal, y es incapaz de imponer siquiera un mínimo nivel de ley y orden para dar apoyo a la actividad económica, el comercio o la seguridad básica de sus ciudadanos.

Max Weber, a quien mencionamos en el capítulo anterior, proporcionó la definición más famosa y ampliamente aceptada de Estado, que identificó con el «monopolio de la violencia legítima» en la sociedad. Sin este monopolio y el grado de centralización que implica, el Estado no puede representar su papel de órgano encargado de imponer la ley y el orden, y mucho menos proporcionar servicios públicos y fomentar y regular la actividad económica. Cuando el Estado no logra prácticamente ninguna centralización política, la sociedad, tarde o temprano, llega al caos, como en el caso de Somalia.

Denominaremos instituciones políticas inclusivas a aquellas que están suficientemente centralizadas y que son pluralistas. Cuando falle alguna de estas condiciones, nos referiremos a ellas como instituciones políticas extractivas.

Existe una fuerte sinergia entre las instituciones económicas y las políticas. Las instituciones políticas extractivas concentran el poder en manos de una élite reducida y fijan pocos límites al ejercicio de su poder. Las instituciones económicas a menudo están estructuradas por esta élite para extraer recursos del resto de la sociedad. Por lo tanto, las instituciones económicas extractivas acompañan de forma natural a las instituciones políticas extractivas. De hecho, deben depender inherentemente de las instituciones políticas extractivas para su supervivencia. Las instituciones políticas inclusivas, que confieren el poder ampliamente, tenderían a eliminar las instituciones económicas que expropian los recursos de la mayoría, levantan barreras de entrada y suprimen el funcionamiento de mercados que solamente benefician a un número reducido de personas.

Por ejemplo, en Barbados, el sistema de plantaciones basado en la explotación de esclavos no podría haber sobrevivido sin las instituciones políticas que suprimieron y excluyeron completamente a los esclavos del proceso político. El sistema económico que empobrece a millones de personas en beneficio de una reducida élite comunista en Corea del Norte también sería impensable sin el dominio político absoluto del Partido Comunista.

La relación sinérgica entre las instituciones económicas y políticas extractivas introduce un bucle de fuerte retroalimentación: las instituciones políticas permiten que las élites controlen el poder político para elegir instituciones económicas con menos limitaciones o fuerzas que se opongan. También permiten que las élites estructuren las futuras instituciones políticas y su evolución. A su vez, las instituciones económicas extractivas enriquecen a esas mismas élites, y su riqueza económica y su poder ayudan a consolidar su dominio político. En Barbados o en América Latina, por ejemplo, los colonos utilizaron su poder político para imponer un conjunto de instituciones económicas con las que consiguieron grandes fortunas a costa del resto de la población. Los recursos que generaron aquellas instituciones económicas permitieron que estas élites crearan ejércitos y fuerzas de seguridad para defender su monopolio absolutista del poder político. Evidentemente, la implicación es que las instituciones políticas y económicas extractivas se apoyan entre sí y tienden a perdurar.

De hecho, la sinergia entre las instituciones económicas y políticas extractivas es aún mayor. Cuando las élites existentes son cuestionadas bajo instituciones políticas extractivas y los recién llegados van avanzando, es probable que estos recién llegados estén sujetos a un número reducido de limitaciones. Por lo tanto, tienen incentivos para mantener estas instituciones políticas y crear un conjunto similar de instituciones económicas, como hicieron Porfirio Díaz y la élite que lo rodeaba a finales del siglo 
XIX
en México.

Las instituciones económicas inclusivas, a su vez, se forjan sobre bases establecidas por las instituciones políticas inclusivas, que reparten ampliamente el poder en la sociedad y limitan su ejercicio arbitrario. Estas instituciones políticas también dificultan que otras personas usurpen el poder y socaven las bases de las instituciones inclusivas. Quienes controlan el poder político no pueden utilizarlo fácilmente para establecer instituciones económicas extractivas en beneficio propio. Y estas instituciones económicas inclusivas, a su vez, crean un reparto más equitativo de los recursos, facilitando la persistencia de las instituciones políticas inclusivas.

No fue casualidad que un año después de que, en 1618, la Virginia Company diera tierras a los colonos y los liberara de sus contratos draconianos con los que previamente los había intentado coaccionar, la Asamblea General permitiera que los colonos empezaran a gobernarse a sí mismos. Éstos no habrían confiado en tener derechos económicos sin derechos políticos, ya que habían sufrido los esfuerzos persistentes de la Virginia Company por coaccionarlos. Tampoco ninguna de estas economías habría sido estable y duradera. De hecho, las combinaciones de instituciones extractivas e inclusivas, en general, son inestables. Las instituciones económicas extractivas bajo instituciones políticas inclusivas no es probable que sobrevivan durante mucho tiempo, tal y como sugiere nuestro análisis de Barbados.

De forma similar, las instituciones económicas inclusivas ni darán apoyo ni serán apoyadas por las instituciones políticas extractivas. Serán transformadas en instituciones económicas extractivas en beneficio de los intereses que controlan el poder o el dinamismo económico que crean desestabilizará a las instituciones políticas extractivas y abrirá el camino para que aparezcan instituciones políticas inclusivas. Las instituciones económicas inclusivas también tienden a reducir los beneficios de los que pueden disfrutar las élites gobernantes en instituciones políticas extractivas, ya que esas instituciones se enfrentan a la competencia en el mercado y están limitadas por los contratos y los derechos de propiedad del resto de la sociedad.